لايحه بودجه بدون اصلاح قابل تصویب نیست  

بودجه مهم‌ترين لايحه سالانه كشور است. بودجه نقش تعيين‌كننده‌اي در توزيع ثروت و قدرت در كشور بازي میكند. لايحه بودجه سال 1387 را آقاي دكتر احمدی نژاد هفته گذشته تقديم مجلس كردند.

 نتيجه ارزيابي كليات لايحه بودجه 1387 به شرح زير است:

 1 - لايحه با ساختار متفاوتي عرضه شده و اين تغيير ساختار براي اصلاح برخي از مشكلات بودجه‌ريزي رايج انجام شده است.

 2 - تغيير شيوه مرسوم تبصره‌نويسي، گام مثبتي است كه برداشته شده  و به‌جاي تبصره‌ها، جز در موارد استثنايي، عناوين رديف‌هاي اعتباري شفاف شده و اجازه كلي دخل و خرج براساس اين عناوين در ماده‌واحده گنجانده شده است.

 اين كار چند خاصيت دارد؛ اولاً سياست‌هاي دخل و خرج را در كنار مقدار دخل و خرج قرار داده كه ضمن سهولت دريافت سياست‌ها، وزن هر سياست را به شكل كمي و شفاف در معرض ديد قرار میدهد، ثانيا مجلس را از تفصيل سياست‌ها كه به حوزه اجرا نزديك است عملا باز‏می‏دارد (حفظ حدود اختيارات قوه مجريه) و ثالثا به همين دلايل، سرعت كار در رسيدگي را افزايش میدهد.

 البته شيوه جديد، مشكل جدي قانونگذاري حين بررسي لايحه بودجه را منتفي نمیسازد ولي نسبت به شيوه مرسوم، محاسن برشمرده را دارد.

 3 – كاهش رديف‌هاي دستگاه‌هاي اجرايي، رويكرد مثبت ديگر لايحه است. اين رويكرد میتواند طيف گسترده دستگاه‌هاي اجرايي را در لوايح مرسوم كه با ساختارهاي حقوقي و مديريتي متفاوت در كنار هم قرار میگرفت، براساس قانون كاهش داده و مرتب كند، تا هم از گستردگي بيهوده ديوانسالاري بكاهد و هم به مسئوليت‌پذيري و پاسخگويي دستگاه‌ها مدد رساند.

 به همين دليل اقدام دولت در اصلاح وضعيت رديف‌هاي بودجه‌اي و كاهش آنها علیالاصول قابل دفاع است.

 4 – طبق اصل 52 قانون اساسي، تهيه و پيشنهاد لايحه بودجه اختيار و وظيفه دولت و بررسي و تصويب آن اختيار و وظيفه مجلس است. در انجام اين وظايف اولا، حدود اختيارات 2 قوه بايد طبق قانون اساسي رعايت شود و ثانيا، نحوه بودجه‌ريزي با مراعات قوانين ناظر بر اين فرايند صورت گيرد.

 5 – رئيس‌جمهور محترم در پايان نطق خويش، هنگام تقديم لايحه بودجه، موكدا از مجلس خواست كه بودجه را يك بسته سياستي ببيند و آن‌را تغيير ندهد؛ به‌ويژه درخواست‌شان اين بود كه ارقام را كم و زياد نكنند. چنين درخواستي بر پيش‌فرضي ناصوابي استوار است.

 پيش‌فرض اين است كه به تهيه بودجه هيچ اشكال كارشناسي وارد نيست و تمامي مصلحت‌انديشیهاي سياستي دولت كامل و صحيح ، تمام روش‌هاي فني به‌كار گرفته شده بی عيب و نقص است.

 نتيجه قبول اين درخواست نيز تعطيل كردن وظيفه تعيين‌شده در قانون اساسي براي مجلس است كه مقرر فرموده‌است كه مجلس بودجه را «رسيدگي و تصويب» میكند.

 در واقع اجابت درخواست رئيس‌جمهور به‌معناي تعطيل كردن امر «رسيدگي» و تصويب چشم‌بسته آن است.

 6 – لايحه پيشنهادي چنان تنظيم شده است كه مكررا اصول 52، 53 و 55 قانون اساسي (اصول ناظر بر بودجه و امور مالي كشور) نقض شده است، ازجمله:

 الف) بودجه شركت‌هاي دولتي و بانك‌ها براي تصويب به مجلس تقديم نشده

ب) اختيار تصويب جداول تفصيلي منابع و مصارف و تعيين هدف‌هاي قانوني آنها از مجلس سلب و به دولت واگذار شده.

ج) اختيار تعيين ارتباط مالي و حقوقي بين دولت و شركت‌هاي ملي وزارت نفت از مجلس سلب و به دولت سپرده شده است.

د) به‌جاي اعتبارات مصوب مجلس، اعتبارات مصوب دولت مبناي اعمال نظارت ديوان محاسبات قرار گرفته است.

هـ) با كاهش شديد دستگاه‌هاي اجرايي، رديف‌هايي كه بايد طبق قانون به تصويب مجلس برسد به تصميمات دولت و وزرا واگذار شده است كه رسيدگي ديوان محاسبات طبق اصل 55 را بلاموضوع میسازد.

 7 – مقررات «قانون محاسبات عمومي» و «قانون برنامه و بودجه» بر نحوه تهيه و تنظيم لايحه بودجه حاكم است.

 لايحه پيشنهادي چنان تنظيم شده است كه اين قوانين به دفعات مكرر نقض يا غيرقابل رعايت میشود. ازجمله مواد 1، 22، 31، 54 و 68 قانون محاسبات عمومي و مواد 1، 12، 19، 30 و 34 قانون برنامه و بودجه.

 ضمناً موادي از قوانين تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت، قانون مديريت خدمات كشوري، اساسنامه‌هاي قانوني و قوانين تأسيس برخي از دستگاه‌هاي اجرايي نيز ناديده گرفته شده است.

 8 – دولت تنها 39 دستگاه اجرايي را به‌رسميت شناخته و تمامي دستگاه‌هاي اجرايي قانوني ديگر را كه بايد به‌طور مستقل در بودجه میآورد، زيرمجموعه تلقي كرده است.

 با اين كار اختيار وزرا به طرز چشمگيري افزايش میيابد و رؤساي دستگاه‌هاي اجرايي كه قانون تأسيس يا اساسنامه قانوني دارند معلوم نيست بودجه كافي براي انجام وظايف قانونیشان به‌دست آورند ضمن آن‌كه دولت درخواست كرده اختيار تصويب ارقام جداول تفصيلي را خودش به‌دست بگيرد و تا ارديبهشت ماه آنها را پس از ارزيابي اهداف تصويب كند.

 اين درخواست بدين معناست كه اولا هنوز اهداف قانوني يكساله (موضوع ماده 1 قانون محاسبات عمومي) معلوم نيست. ثانيا اهداف بدون تصويب مجلس قانوني نمیشود. اين روش، احتمال اعمال سلايق مجريان را  بسيار بالا میبرد.

 به‌عنوان مثال هم‌اكنون ارقام پيشنهادي ستاد وزارت ارشاد 83 درصد افزايش يافته ولي سازمان تبليغات 7 درصد كاهش دارد!

 9 – برخي وظايف و تكاليف قانوني در تنظيم لايحه بودجه ناديده گرفته شده است. مهم‌ترين نمونه، عدم رعايت قانون مديريت خدمات كشوري است. در اين قانون بسيار  مهم كه نقش دولت و نحوه سازماندهي ديوانسالاري تعريف جديدي يافته، هيچ ردپايي در لايحه بودجه درباره آن ديده نمیشود.

 همين‌طور الزام دولت به تعيين ضريب پايه حقوق كاركنان و بازنشستگان كشوري و لشكري كه طبق همين قانون بايد در بودجه پيش‌بيني و به مجلس پيشنهاد میشد، انجام نگرفته است؛ امري كه چند سال است همه كاركنان و بازنشستگان منتظر آن هستند.

 10 – مقتضيات عقل و تجربي مديريت مالي بخش عمومي در بسياري از موارد ناديده گرفته شده است.

 11 – نتيجه اين موارد آن است كه با وجود نكات مثبت برشمرده، لايحه پيشنهادي 4 اثر منفي تعيين‌كننده درپي دارد:

 الف) واگذاري اختيارات قوه مقننه به قوه مجريه از طريق حذف اختيارات مجلس

ب) بسترسازي اعمال سلايق فراقانوني

ج) اغتشاش مالي و ازهم‌گسيختگي غيرقابل ترميم اطلاعات بودجه‌هاي سنواتي

د) كاهش شديد امكان نظارت بر مديريت مالي بخش عمومي

 12 –  باتوجه به موارد فوق مجلس چند راه بيشتر ندارد:

 الف) رد كليات. اين كار براي طي مراحل قانوني تا اواخر بهمن طول میكشد و طبعا وقت كافي براي تنظيم مجدد براي دولت باقي نمیماند و مجلس مجبور به تصويب بودجه چنددوازدهم میشود كه از جهت سياسي، اقتصادي و مديريتي به‌هيچ‌وجه به صلاح كشور نيست.

 ب) حفظ رويكردهاي مثبت لايحه پيشنهادي دولت و اصلاح مواردي كه قانون يا مصالح رعايت نشده است. اين كار به همكاري جدي و بیدريغ دولت نياز دارد. تفاهمات قبلي با دولت كه متأسفانه رعايت نشده اينجا به كار میآيد.

 ج) تصويب قانون بودجه سال 1386 با تغيير درصدي همه ارقام آن براي يك سال ديگر به‌عنوان قانون بودجه سال 1387.

 بهترين راه از حيث مصالح سياسي و اقتصادي كشور راه دوم است. به‌نظر نويسنده، به‌رغم دشواري كار، مجلس براي پيگيري راه‌حل دوم آمادگي دارد.