فصل 1: مباحث جدید و تکمیلی

تاريخ‌ بودجه‌ در ايران‌

در اينجا هدف بازشناسي و نگاه اجمالي به مسايل بودجه‌ريزي در بخش عمومي ايران است .

ايران باستان

دوره هخامنشيان: در دوره هخامنشيان فكر ماليه عمومي و تامين مخارج حكومتي در مراحل اوليه بوده است. بقول هرودت در زمان كورش و كمبوجيه ماليات معمول نبود. ولي در اين زمان ديواني براي تنظيم ماليات‌ها و هزينه‌ها تشكيل شد و اين دو پادشاه به دريافت تحف و هدايا اكتفا مي‌كردند و مخارج عمومي هم بيشتر مربوط مي‌شد به هزينه‌هاي شخصي شاه و دربار، و تنظيم نگهداري سپاه براي جلوگيري از تجاوز يا اقدام به جهان گشايي.

دوره اشكانيان: در زمان اشكانيان دو نوع ماليات بنام اوزباري و پاتي‌باژ وجود داشته است. پاتي‌باژ خراجي بوده بسود پادشاه كه به شكل جنسي جمع‌آوري مي‌شده.اوزباري در واقع مميز كل املاك دولتي در زمين‌هاي شاهي بوده و ماليات‌هاي جمع‌آوري شده را ثبت مي‌كرده است.

دوره ساسانيان: در دوره ساسانيان چندين نوع ماليات وصول مي‌شد و مخارج دولت از ماليات اراضي تامين مي‌گرديد. همزمان با قرون وسطي در ايران يزدگرد اول حكومت مي‌كرد، در زمان ايشان هم ماليات بر همان روال گذشته بوده است. اما از اواخر حكومت ساسانيان فشار بار مالياتي بر مردم زياد شده، و مردم به ورطه فراموشي سپرده شدند. بطوريكه شاپور فرزند اردشير به فرزند خود وصيت كرد كه استواري كار تو به سرشار بودن ماليات و سرشار بودن ماليات بستگي به آباداني مملكت دارد.

پس از اسلام

پس از پذيرش اسلام در ايران ، بگفته دانيل دنت از نظر ايرانيان نظام مالياتي همان نظام مقرر در دوره ساسانيان بوده و ايرانيان مسلمان شده اصول دفترداري، حسابداري و تنظيم بودجه را به ديگر ممالك مسلمان آموختند و ايرانيان وزير دارايي و خزانه‌دار شدند. در اين زمان علاوه بر عوارض راهداري و گمرك عوارض بر تجارت داخلي و خارجي نيز وجود داشته است. همچنين خمس، زكوت – انفال، و جزيه كه به حكم قرآن كريم از كفار ذمي دريافت مي‌شده و خراج هم بر حسب سنت معمول گرديده ارقام سياق در همين دوران توسط ايرانيان اختراع شد و 12 قرن بعد همچنان رايج بود و بودجه ريزي و حسابداري به زبان پهلوي و فارسي نوشته مي‌شد. جرج جرداق نويسنده مسيحي لبناني معتقد است در دوره اسلام علي(ع) اولين كسي بود كه امور بيت‌المال را بصورت قانوني درآورد.

دوره سلجوقيان: در دوره سلجوقيان عبدالملك كندري، وزير طغرل دستور داد تا بودجه يكساله براي كشور تنظيم شود. اما اصلاحات بزرگ مالي و اقتصادي سلجوقيان در زمان وزارت خواجه نظام الملك به عمل آمد و برنامه‌هايي براي كشور نوشته شد. در زمان سلطنت سلطان سنجر چند دفتر ديگر بر دفاتر ديواني افزوده شد و شرح وظايف نيز براي مديران دولتي تدوين گرديد. در اين دوران دفتر خرج از دفتر مداخل جدا شد و در نتيجه دو 2 ديوان جدا با دو 2 دفتر و بودجه ريزي براي هزينه‌ها و درآمدها بوجود آمد.

دوره صفويه: در دوره صفويه وصول درآمدها و اجازه خرج آنها بعهده وزير اعظم يا اعتماد الدوله بود. در اين زمان نظام مالي منظم ايجاد شد. حقوق گمركي در بنادر خليج فارس بر حسب ارزش برابر با 10% بهاي اجناس و در ساير بنادر حقوق گمركي از هر بار كالا وصول مي‌شد. در زمان شاه عباس درآمدهاي دولت 718/786 تومان و مخارج 400/507 تومان بود. شاه عباس نخستين پادشاهي بود كه عمران را بعنوان وظيفه‌اي براي حكومت قرارداد و دفاتر مركزي ماليه را مرتب كرد و از هر ولايت نيز دفتري مشابه ايجاد كرد. او بودجه متمركز را وضع كرد و از خود مختاري ولايات مختلف در زمينه امور مالي جلوگيري كرد.

قبل از مشروطيت

«قبل‌ از مشروطيت‌ دخل‌ و خرج‌ عمومي‌ در حساب‌هاي‌ پراكنده‌ به‌ نام‌ كتابچه‌هاي‌ جمع‌ تهيه‌ مي‌گرديد. در اين‌ كتابچه‌ها مجموع‌ عوايد و مخارج‌ هر شهرستان‌ ثبت‌ و ضبط‌ شده‌ و هر كتابچه‌ مسوولي‌ به‌ نام‌ «مستوفي‌» داشت‌. مستوفيان‌ در مركز زير نظر وزير دفتر در وزارت‌ دفتر انجام‌ وظيفه‌ مي‌كردند. وزير دفتر در آن‌ زمان‌ در حكم‌ وزير دارايي‌ بود. كتابچه‌ها پس‌ از تاييد شاه‌ به‌ شهرستان‌هاي‌ مربوطه‌ ابلاغ‌ مي‌شد و در شهرستان‌ها مستوفيان‌ محلي‌، اجراي‌ بودجه‌ شهرستان‌ را كه‌ همان‌ كتابچه‌ جمع‌ شهرستان‌ بود به‌ عهده‌ داشتند. تشكيلات‌ محلي‌ اغلب‌ با تشكيلات‌ مركز مطابقت‌ داشت»

نخستين تلاش در جهت سامان دادن به ماليه ايران در دوره صدارت اميركبير صورت گرفت كه آن هم به علت ناپاكي اطرافيان شاه و سرسپردگان سياست خارجي ناكام ماند. در اين دوران ميرزاتقي خان اميركبير نظام مالياتي مبتني بر ضابطه را برقرار كرد. او براي جمع‌آوري درآمدهاي دولت، نگاهداري خزانه و محدود كرد هزينه‌هاي زائد دربار و دولت گام‌هاي مهمي برداشت. او سازمان جديدي را براي امور مالي كشور، تمركز حسابها و وصول ماليات‌ها در سال 1266 قمري بوجود آورد. 6 حوزه مالياتي در سراسر كشور ايجاد كرد كه هر يك زير نظر يك مستوفي اداره مي‌شد و مستوفي المالك با اختيارات وزير دارايي (خزانه دار كل) به تنظيم امور مالي همت گماشت.بودجه متوازن اميركبير كه از محل ماليات، گمرك، خالصه، و تذكره بدست مي‌آمد و قانون استيفاء كه ترتيب ماليات اراضي در آن مشخص شده بود و قاون كسب كه 10% درآمد اصناف را بدولت اختصاص مي‌داد. قانون مستغلات كه ماليات اجاره داري را تعيين مي‌كرد. شامل مخارج عمومي حقوق و مستمريها، بودجه سپاه و مخارج ايالتي بود (كه در سال 1229 شمسي) شامل 440 هزار تومان اضافه درآمد هم بود.

بعد از انقلاب‌ اسلامي‌ 

تحولات بودجه ريزي در ايران، از همان آغاز و به ويژه پس از افزايش يكباره درآمدهاي نفتي دولت در اوايل دهه پنجاه شمسي، با مداخله گروه‌هاي ذي نفع روبه رو بوده است. و مي‌توان ادعا كرد كه براي توزيع رانت‌هاي نفتي ميان بخش‌هاي مختلف، به دلخواه سياستمداران طراحي شده است.

نظام بودجه ريزي ايران البته در سال‌هاي پس از انقلاب اسلامي و به اقتضاي تحولات پس از انقلاب، دوران جنگ تحميلي و دوران بازسازي پس از جنگ، گرفتار آشفتگي‌هاي ديگري نيز شد .نبايد از ياد برد كه نظام بودجه ريزي و برنامه‌ريزي حاضر وارث ساختاري ناسالم و ناتوان بوده‌اند. مسايل بودجه‌ريزي كشور در تمام دوره‌هاي قانونگذاري پس از انقلاب اسلامي كم و بيش مورد توجه بوده است و نمايندگان براي اصلاح مباني قانوني آن  تلاش‌هايي كرده‌اند .براي مثال ؛در سال  1365  بودجه‌ ارزي‌ به‌ صورت‌ پيوست‌ لايحه‌ بودجه‌ تقديم‌ مجلس‌ گرديد و در سال‌ 1366 با توجه‌ به‌ شرايط‌ جديد قانون‌ جديد محاسبات‌ عمومي‌ كشور نيز به‌ تصويب‌ مجلس‌ شوراي‌ اسلامي‌ رسيد.

براساس مطالعات انجام شده مهم‌ترين مسائل بودجه‌ريزي ايران ناشي از آن است كه فرايند تهيه، تصويب و اجراي بودجه فاقد جامعيت اطلاعاتي و شفافيت تصميم‌هاي اجرايي است؛ از طرف ديگر تفاهمات بودجه‌اي در سطح مديريت دولت يا توافق هاي حاصل ميان نمايندگان مجلس و مسئولان دستگاه‌هاي اجرايي فاقد چارچوب‌هاي رسمي و تعريف شده است و در نتيجه، تصميم‌هاي بودجه‌اي در اغلب موارد قابليت پيگيري يا ضمانت اجرايي مؤثر را نداشته و در عمل تابع چگونگي تحقق منابع، مكانيسم‌هاي تخصيص تدريجي اعتبارات و مداخله‌هاي مديريت مياني قرار مي‌گيرد. به عبارت ديگر، فقدان يك نظام اطلاعاتي و نبود دسترسي به گزارش‌هاي قابل اتكا و مستمر، تهيه و بررسي لوايح بودجه‌اي را در دولت و در مجلس با دشواري‌هاي زيادي روبه‌رو كرده، به طوري كه با فرض عدم محدوديت منابع و وجود فرصت زماني كافي باز هم كار زيادي از پيش نخواهد رفت.

دو ضرورت عمده و اصلي كه منشاء بسياري از مسائل و نارسايي‌هاي موجود در مديريت بخش عمومي و سبب ايجاد ترديد‌هايي در نحوه بررسي و اتخاذ تصميم بر سر لوايح بودجه سالانه در مجلس و در پي آن بروز موانع جدي در اجراي وظايف نظارتي قانونگذار مي‌شود عبارتند از:

الف) ضرورت اصلاح فرايند قانوني و مديريتي بودجه در مراحل تهيه، تصويب و اجرا،

ب) ضرورت بررسي دقيق و همه جانبه براي دستيابي به الگوي سنجيده و منطبق با شرايط و مقتضيات ساختار مديريت بخش عمومي كشور به عنوان بستر اجرايي ضرورت نخست

توجه جدي‌تر نمايندگان مجلس شوراي اسلامي به مسايل فوق در بودجه‌ريزي كشور سرانجام به صدور دو حكم قانوني در بودجه‌هاي مصوب سال‌هاي 1380 و 1381 منجر شد كه طي آنها دولت به برنامه‌ريزي و شروع اصلاح نظام بودجه‌ريزي كشور موظف گرديد . نتايج اين اصلاحات ، تغييرات عمده اي را ايجاد نمود که در فصل هاي بعدي به طور کامل شرح داده خواهد شد